Segunda-feira, 9 de novembro de 2020 - 12h13
A reforma tributária é para valer?
Autoria de PAULO ROBERTO GUEDES

Em sequência aos meus dois últimos artigos (1), aqui mesmo publicados, agora eu gostaria de abordar, mesmo que superficialmente, o tema reforma tributária.

Atualmente existem aqui no Brasil pelo menos três propostas de reforma tributária sendo discutidas: uma que está sendo discutida no Senado (Proposta de Emenda Constitucional nº 110/2019, cujo relator é o Senador Roberto Rocha), outra na Câmara (PEC nº 45/119, de autoria do deputado Federal Baleia Rossi) e a terceira apresentada pelo ministro Paulo Guedes.

As duas primeiras criam o imposto sobre valor agregado (IVA), no qual estariam somados diversos impostos. Com o nome de IBS (Imposto sobre Bens & Serviços), a proposta do Senado ‘junta’ os seguintes impostos: IPI, PIS, PASEP, COFINS, ICMS, ISS, IOF, Salário Educação e CIDE-Combustível. Já a proposta da Câmara, também com o nome de IBS, substitui apenas IPI, PIS, COFINS, ICMS e ISS. Na proposta do Senado, a alíquota seria definida em lei complementar e na proposta da Câmara, embora haja uma só alíquota sendo cobrada do contribuinte, a distribuição da mesma se daria entre os governos federal, estaduais e municipais (tudo para se discutir à frente). O que ambas têm em comum é a ‘promessa’ de que não haverá aumento da carga tributária (em 2018, equivalente a 35% do PIB). Mudaria, apenas, a forma de cobrança, hoje no consumo e não na produção.

Já a proposta apresentada pelo Executivo é, na verdade, apenas a primeira de três fases, sendo que as outras duas deverão vir até o final deste ano. Parece que ainda não há entendimento suficiente para que se chegue à sua finalização e que o Presidente da República, pensando em sua reeleição, não quer ter qualquer ônus político que uma justa, equânime e correta proposta de Reforma da Previdência deve gerar. Se há vantagens para o presidente, não se pode dizer o mesmo com relação ao país. Á se considerar que já estamos em pleno período eleitoral, época na qual o Congresso brasileiro pouco produz, é possível que tudo só aconteça na próxima legislatura. A perversidade do sistema atual deverá continuar ainda por um bom tempo.

De qualquer forma, está claro que esta primeira fase é de pouca abrangência, pois não ‘mexe’ na essência do sistema tributário brasileiro atual, vindo contemplar, apenas, a junção de dois impostos federais, o PIS e a COFINS e que, com novo nome, Contribuição Social sobre Operações com Bens e Serviços (CBS), propõe uma alíquota única de 12%, contra os 3,65% atuais (2). Serviços de saúde pagos pelo Sistema Único de Saúde (SUS), produtos da cesta básica, transporte público coletivo municipal de passageiros; e atividades específicas, tais como as sindicais, templos – qualquer culto -, partidos políticos, filantropia, serviços sociais autônomos etc., estarão isentos dessa nova contribuição. O IBRE da FGV estima que o percentual proposto (12%) aumentará a carga tributária em R$ 50,3 bilhões por ano, cerca de 0,7% do PIB!

Nas fases seguintes, ainda sem detalhes, haveria alterações no IPI, para transformá-lo em um tributo mais seletivo, e no Imposto de Renda, tanto de Pessoa Física como Jurídica. Com relação ao IR já se prevê, inclusive, a criação de imposto sobre dividendos e a eliminação de ‘descontos’ provenientes das despesas com saúde e educação.

Vale destacar que, paralelamente, como forma de compensar os impactos oriundos de uma – cada vez mais provável – manutenção da política de ‘desoneração da folha’ (3), o ministro Paulo Guedes, mesmo de forma ‘camuflada’, pretende recriar a CPMF (4). Além do que, tributar em 0,2% a movimentação “de entrada” e mais 0,2% a movimentação “de saída”, representam 0,4%, isto é, acima dos 0,38% que existiam no passado. Como relação à CPMF eu destaco o que escreveu o economista Bernard Appy, no Estadão de 04.08.20: “Não há por que substituir um tributo distorcido sobre a folha por outro tributo distorcido sobre transações financeiras. A melhor forma de financiar a desoneração da folha é corrigindo outras distorções do sistema tributário – principalmente distorções na tributação da renda, que fazem com que parcela relevante dos brasileiros de alta renda seja pouco tributada”. Corretíssimo Appy!

Parece que Executivo e Legislativo precisarão buscar um caminho mais convergente, isto é, aproveitar muito o que cada uma das propostas tem de bom e de melhor. Há opiniões favoráveis e contrárias para cada uma delas. A PEC 110/2019, por exemplo, por ser mais abrangente e até certo ponto mais objetiva, poderia resolver mais problemas que as demais. Segundo palavras da consultora tributária Carolina de Souza (ROIT Consultoria Tributária) e da advogada Lilian Ribeiro (sócia da L. Ribeiro Advogados), a “110 é mais consistente, equilibrada e justa, tanto sob o ponto de vista fiscal, contábil e jurídico, além de ter um caráter social mais amplo”. Lembrando, também, que essa proposta mantém os benefícios fiscais existentes e dá mais autonomia a Estados e Municípios. Já o economista Maílson da Nóbrega, ex-ministro e sócio da Tendência Consultoria, e por diversos motivos, também plausíveis, defende a PEC 45/2019.

Infelizmente, o sistema tributário brasileiro atual é considerado o 184º pior entre 190 países pesquisados, segundo estudos do Banco Mundial (“Doing Business”) realizados no ano de 2018. Inclua-se aí, a grande complexidade e a burocracia extremamente exagerada para cálculo, pagamento, cumprimento das obrigações acessórias e ‘registro’ das operações fiscais e tributárias das empresas. Há diversos estudos indicando que o tempo gasto no Brasil é cerca de 10 a 15 vezes maior do que a média dos países da OCDE. O IBPT, Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação estima que desde a Constituição de 1988, mais de 6 milhões de normas tributárias foram emitidas no Brasil.

Com relação a esse aspecto, porém, vale mencionar o que escreveu o ex-secretário da Receita Federal do Brasil, o economista Everardo Maciel, ao Estado de São Paulo, em artigo específico, dia 03 pp.: “É recorrente dizer que no Brasil são gastas anualmente 2.600 horas para o cumprimento das obrigações tributárias, tendo por base a pesquisa “Doing Business” patrocinada pelo Banco Mundial. Nunca se soube, até hoje, como é feita a pesquisa, a fonte de suas informações e a especificação das tarefas que demandam tempo” (grifos meus). E finaliza Everardo: “se procedente a informação, cabe indagar: decorreria ela da sobrecarga de obrigações acessórias ou do tempo despendido com litígios, às vezes constituídos para não pagar impostos? A primeira hipótese remete ao campo da administração tributária e a segunda, a questões associadas ao processo tributário. Portanto, em nenhum caso se vincula à natureza dos tributos. A despeito disso, é utilizada como motivação para a “reforma tributária”. E sobre este assunto, principalmente, o Everardo sabe das ‘coisas’!

Não há dúvidas que o sistema de tributos de um país pode ser um instrumento eficaz de Política Econômica. E quanto menos complexo e burocrático, melhor. Mas é imprescindível considerar que através dos tributos é possível melhorar o processo de distribuição de renda (cargas tributárias mais equânimes e justas), estimular a geração de empregos, incentivar o comércio exterior e direcionar investimentos para as áreas que melhor atendam a população e deem maior eficiência na organização e no financiamento da produção. Em síntese, um sistema tributário bem elaborado, aumenta a produtividade da economia, faz com que ela cresça e se desenvolva. O contrário também é verdadeiro, pois um sistema ruim pode piorar ainda mais o que já não estava bom. Não é, simplesmente, instrumento de arrecadação, como parece assim entenderem os ‘homens de finanças’. É óbvio que é através da eficiência do sistema de arrecadação que se permitirá ao Estado gastar mais ou menos, mas o Sistema Tributário também é instrumento de Política Econômica, pois ao decidir a quem tributar, como e quanto tributar, estará intervindo de forma concreta na política, na economia e em toda a sociedade.

E é exatamente sobre esses pontos que deveria focar a discussão, caso se queira realizar uma reforma tributária séria e que consiga alcançar os objetivos aqui mencionados.

Para tanto, vejamos alguns pontos importantes do sistema tributário brasileiro atual. Segundo dados da Receita Federal, a arrecadação total de tributos, em 2018, alcançou 35,07% do PIB, tendo saído de 19,0% em 1965, 22,8% em 1988, após a promulgação da “Constituição Cidadã”, e 32,9% em 2015. Como se vê, sempre crescendo.

Analisemos, agora, a composição da arrecadação. Para tanto, vou utilizar algumas informações constantes no documento “Reengenharia Tecnológica Tributária" (base para a fundamentação da PEC 110/2019), relativas ao ano de 2015: a) o Brasil arrecadou o equivalente a 32,9% do PIB. Desse total, 20,8% são oriundos de tributos sobre a Renda, 4,4% sobre o Patrimônio, 20,3% sobre a Previdência e 54,5% sobre o Consumo (mais da metade de toda a arrecadação vem da tributação sobre o Consumo); b) nos países da OCDE, as médias são as seguintes: 34,0% com relação ao PIB, sendo 34,1% sobre a Renda, 5,5% sobre o Patrimônio, 32,4% sobre a Previdência e 28,0% sobre o Consumo; c) o impacto final dos impostos, junto às pessoas, tem pesos diferentes: para as pessoas que ganham até dois salários mínimos, a carga tributária é de 53,9%, enquanto aqueles que recebem mais de trinta salários mínimos, o percentual da renda dedicada aos impostos não ultrapassa os 29%; d) os impostos federais, portanto sobre o controle do Executivo Federal, representaram 66,6% da arrecadação total brasileira. Os impostos estaduais, 26,5% e o municipais, 6,9%. Mesmo após o processo de transferência entre os três poderes, o peso do governo federal é significativamente grande: o governo federal fica com 55,5%, os governos estaduais com 25% e os governos municipais com 19,5%; e) o porcentual médio de renda isenta dos profissionais liberais chega a 76% entre os advogados, 75% entre economistas, 71,6% entre agentes e representantes comerciais, e 68,6% entre produtores rurais (esta última informação é da jornalista Adriana Fernandes, publicada no Estadão dia 05.8.20).

Com base nessas informações, permito-me fazer algumas pequenas conclusões: 1ª) o peso da carga tributária não é muito diferente entre Brasil e países da OCDE, mas é claro que a diferença está no nível e na quantidade de serviços públicos prestados. Sabidamente, nos países da OCDE quase tudo que é arrecadado é devolvido à população na forma de serviços públicos de qualidade, contrariamente daquilo que ocorre aqui. Enseja-se aqui uma importante pergunta: não é hora de se fazer uma profunda reforma administrativa (assunto abordado em meu último artigo), de modo a diminuir o tamanho do Estado e, a ele, dar maior produtividade e melhoria dos serviços prestados?; 2ª) enquanto o Brasil tem a maior parte de sua tributação sobre o Consumo (54,5%), os países da OCDE têm sobre a Renda (34,1%). As populações mais pobres gastam a grande parte de suas rendas no Consumo, portanto...; 3ª) quem mais paga imposto no Brasil, proporcionalmente aos salários que recebem, são aqueles que menos ganham; 4ª) a transformação de trabalhadores CLT em pessoa jurídica (“Pejotização”), ressalve-se, mais precisamente para a mão-de-obra mais qualificada, fez com que essa classe de trabalhadores passasse a ser tributado, em média, apenas 35% do que normalmente se tributa o empregado registrado, contribuindo ainda mais para o aumento da desigualdade; 5ª) a tributação sobre a Renda no Brasil (20,8% do total arrecadado), é muito menor do que a tributação média dos países da OCDE (34,1%). A Constituição de 1988 previu a instituição de um imposto sobre grandes fortunas. Mas ela necessita de lei complementar que defina a forma de taxação. Como isso nunca foi discutido no Congresso, esse imposto jamais foi implementado, mesmo previsto na Constituição. Mesmo de difícil aplicação, vale à pena discutir o assunto; 5ª) o governo federal, por ser o maior arrecadador entre todas as esferas de governo, mantêm seu poder político em favoráveis condições, mesmo após as transferências feitas a Estados e Municípios. Prefeitos e governadores sempre estão com o ‘pires na mão’ perante o governo federal, caso tenham intenção de obter mais recursos para suas respectivas administrações (em 2018, por exemplo, cerca de 66% do total arrecadado foi realizado pelo Governo Federal).

Portanto, uma reforma tributária “que se preze”, como se dizia antigamente, além de ser discutida com transparência, e com todos os dados e informações reais à mão (o que me parece não estar ocorrendo no momento), precisa avaliar corretamente todos os seus possíveis impactos e em todos os setores da sociedade brasileira, produtivos ou não. Aprovar propostas em partes, sem discutir o todo, poderá complicar ainda mais. E é preciso contemplar, se não todos, a maioria dos pontos de conclusão aqui citados, tais como diminuir os impostos que recaem sobre o consumo de bens e serviços, aumentar a tributação sobre renda, pelo menos discutir os impostos sobre fortunas (5) e dividendos (6), e estudar uma forma de taxar as operações digitais sem, contudo, tratar o assunto “de forma isolada ou como simples quebra-galho fiscal” (7). Em complemento, é preciso transferir partes maiores das arrecadações para Estados e Municípios, de modo a equilibrar o processo de decisão política, hoje totalmente centralizado em Brasília.

Como se vê, um assunto demasiadamente importante para ser discutido da forma como está sendo feita até agora. É fundamental evitar, como escreveu William Waack, que a lei do mínimo esforço possa indicar, simplesmente, “aumento de impostos e não uma ampla reforma tributária, pois esta exige esforços coordenados”.

(1)   “Neste momento delicado da vida nacional é necessário discutir o essencial” e “Reforma Administrativa: panaceia ou solução”, ambos publicados neste site da Tecnologística.

(2)   A alíquota de 12%, considerando que ainda existirão os 15% estaduais e os 2% municipais, poderá fazer com que essa seja uma das maiores alíquotas sobre o consumo do mundo. O economista Rodrigo Orair, do Instituto Nacional de Pesquisas Aplicadas (Ipea), informa que essa alíquota total, de 29%, será maior que a alíquota praticada no âmbito da OCDE (dados de 2018): 27% são cobrados pela Hungria. Noruega. Dinamarca e Suécia têm alíquotas de 25%.

(3)   Na época, ainda como executivo, tive oportunidade de analisar bastante o assunto, principalmente com relação ao setor em que me encontrava e posso concluir com grau de certeza muito grande: a geração de novos empregos, em face da ‘desoneração da folha’ foi muito pequena se compararmos com o ‘esforço’ governamental de redução tributária. E como já escrevi a respeito, o desemprego atual tem muito mais a ver com a falta de demanda, o que leva as empresas a dispensarem cada vez mais. De nada adianta dar incentivos empresariais se não houver mercado consumidor. Ninguém mantêm funcionário trabalhando ou incentiva-se a contratar mais. Outro ponto importantíssimo: um dos maiores motivos para o fechamento de postos de trabalho, neste mundo atual, e cada vez mais avançado tecnologicamente, tem a ver com a automação, robotização, utilização da tecnologia de informação etc. etc. Escrevi artigo a respeito: “Também na logística e no supply-chain há que se discutir, sob os pontos de vista político, econômico e social, os impactos gerados pela evolução tecnológica”. O artigo foi publicado aqui no site da Tecnologística dia 21.10.19.

(4)   CPMF (Contribuição provisória sobre movimentações financeiras). O ministro passou a informação que a alíquota poderia ser de no máximo 0,2% sobre as transações, tanto na ‘entrada’ como na ‘saída’, o que faria a alíquota subir, inevitavelmente, para 0,4%. Esse imposto é muito defendido para quem precisa aumentar a arrecadação no curto prazo e evitar eventuais sonegações, além de ser fácil de implementar. Mas é um imposto ruim, pois além de cumulativo, não estimula investimentos, tira a competitividade da economia brasileira e estimula operações ‘fora do sistema bancário’. E pior, colabora ainda mais para a concentração de renda no Brasil.

“Estão misturando alhos com bugalhos. Não se deve mexer no INSS na reforma tributária, principalmente porque não há segurança nenhuma do resultado dessa conta na arrecadação. A desoneração da folha não pode vir com esse risco embutido de faltar recursos para as aposentadorias, ainda mais depois da reforma aprovada em 2019”, criticou o economista Raul Velloso, especialista em finanças públicas Raul Velloso em entrevista para o Estadão, dia 05/08/20.

“A tributação sobre a folha continuaria existindo e sendo elevada, mas ganharíamos de presente outro tributo. O risco que vejo é os imprevistos e emergências começarem a justificar aumentos sucessivos na nova CPMF. A tentação seria grande”, afirmou o diretor do IFI (Instituição Fiscal Independente do Senado Federal), economista Felipe Salto (Estadão de 05.08.20).

(5)   Os impostos sobre imóvel, propriedade rural e automóvel (IPTU, ITR e IPVA, respectivamente) são, de fato, muito baixos. Embora controverso, é preciso discutir o assunto. Esse imposto existe em países como a Espanha, Suíça e Noruega. A conferir: proposta encabeçada pela Federação Nacional do Fisco Estadual e Distrital (Fenafisco), estima a possibilidade de se arrecadar mais de R$ 40 bilhões por ano somente com o imposto sobre grandes fortunas. Em artigo publicado no Estadão de 03.08.20 (“Crise reforça debate sobre taxar fortunas”), a jornalista Adriana Fernandes escreveu a respeito: “aumento do patrimônio de mais ricos na pandemia amplia pressão para alíquotas mais altas para milionários na reforma tributária O imposto passaria ser a cobrado das pessoas com patrimônio a partir de R$ 10 milhões com alíquotas progressivas: de 0,5% (R$ 10 milhões a R$ 40 milhões); 1% (R$ 40 milhões a R$ 80 milhões) e 1,5% (acima de R$ 80 milhões). “Somos um dos campeões mundiais de desigualdade e concentração de renda. Precisamos utilizar também esse imposto”, defende Charles Alcântara, presidente da Fenafisco.

(6)   A tributação sobre dividendos, extinta em 1995 pelo governo FHC, precisa ser contemplada caso se busque mais justiça e justeza no sistema tributário brasileiro. A maioria dos países que fazem parte da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), tem reduzido a tributação dos lucros nas empresas, mas aumentado a tributação do dividendo distribuído aos acionistas.

(7)   Como bem escreveu o economista e jornalista Celso Ming do Estadão, em artigo intitulado “Assunto ainda não resolvido”: “tributar lucros de uma fábrica e muito mais fácil do que se tributar lucros de uma ideia (Google, Instagram ou Facebook, por exemplo). Além do que, essas empresas, para pagarem menos, instalam suas matrizes em países de baixa tributação. Há estudos para que se faça uma Cobrança Mundial e depois de faça a distribuição desse recolhimento de forma proporcional às vendas de cada país. A tributação de serviços digitais e feito pelos países nos quais essas empresas se instalam e estão devidamente registradas. Os EUA não querem, pois hoje são os principais beneficiados”.

“Encontrar meios de tributar a economia digital, um componente de peso enorme e crescente na vida econômica, é hoje uma das principais missões da OCDE, a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico. O tema foi discutido em Davos, em janeiro, em reunião do Fórum Econômico Mundial”. O assunto é tão complicado quanto delicado. O governo francês meteu-se em conflito com a Casa Branca ao tributar operações de empresas como Google, Apple, Microsoft, Amazon e Facebook. Um entendimento bilateral foi anunciado pelo ministro da Economia da França, mas falta um esforço muito mais amplo para um acordo geral em relação ao projeto da OCDE. Um tema dessa dimensão ficaria muito bem na pauta diplomática e, é claro, no projeto de reforma tributária do governo brasileiro. Mesmo sem a questão internacional, o assunto ainda seria excessivamente importante para ser tratado de forma isolada e, pior que isso, como simples quebra-galho fiscal.